“逐级上访”新政五月：绝大多数进京上访被拒受理

“你是哪里人？来反映什么事？”北京永定门西街，国家**局来访接待室门口**队伍排到10米长，国家**局一名工作人员沿着队伍挨个询问。这位工作人员告诉：随着逐级**新规的实施，很多**事项已不再属国家**局受理范围，“我是要劝他们逐级**，先回家乡解决问题。”

今年5月1日，国家**局《关于进一步规范**事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施，中央对越级**明确说“不”。

“逐级**”新政以来五个月里，多次走访北京“**村”、国家**局来访接待室和基层**部门，按照中央对**制度的调整，目前**工作着力点也开始发生改变：在基层及时就地化解矛盾、地方政府规范地解决诉求，力求新问题不积累、老问题逐步化解。

上述国家**局工作人员对说，以往到国家**局**反映的事项90%能被受理，新规实施后，只有仅10%的**事项被受理，其他绝大多数因属于越级**、涉诉涉法、**流程已终结等，不属国家**局受理范围而被“拒绝”。

国家**局“劝返”大量越级**者

“中央被当做有求必应的‘救世主’，进京**反而越来越多。”**系统一名工作人员向坦言。多位**系统人士向证实：以往在国家**局接待的**事项中，约有9成为越级访，8成为重复访。

“逐级走访”的原则，在2005年国务院颁布的《**条例》中就提出来了，但过去数年，“越级**”在国家和省级**局大多能被受理。今年5月1日，国家**局《关于进一步规范**事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》正式实施，《办法》重申“分级受理来访事项”原则，明确上级机关不再受理跨越本级和上一级机关提出的来访事项；对于于基层正在受理的事项、涉法涉诉问题、已复查复核终结的**事项等状况，上级**机关也不再受理。这一规定宣告：遇到问题首先要在地方反映，随意进京**或越级**，将吃“闭门羹”。

在这一背景下，才出现了国家**局来访接待室门口工作人员“劝返”一幕。

“3月份还要排上百米长的队，有时3、4天才排到号，现在人真的少了。”上述国家**局工作人员对说，对不属国家**局受理范围而被“拒绝”的**者，国家局会通过口头或书面方式，劝他们回家乡处理。

6月13日，国家**局曾公布新政实施一个月的数据变化：整个5月，中央和国家机关登记接待人次同比下降56.4%。

北京“**村”冷落不少

在与国家**局隔着护城河相望的北京“**村”，经营旅馆的罗女士有直观感受：同去年9月相比，今年住在“**村”的访民大约少了一半。也曾多次造访“**村”，都未看到大批**者聚集场景，这里安静得看起来更像一个普通的城中村。多名**者也向证实：新政后，村里不少**者踏上返乡之路。

“中央不了解基层情况，对进京**问题，以前是通过督办和交办转到相应层级政府部门去解决。”北京市委党校首都**规律研究中心副主任曹颖认为，逐级**有助于优化**问题办理流程和效率，减少**问题在各级政府“空转”。

《办法》实施前夕，国家**局新闻发言人张恩玺也介绍：引导逐级**的主要目的是“压实属地责任、规范工作程序、提高工作效能，使群众合理合法诉求及时就地解决，使**问题在基层属地妥善解决”。

地方新政：白纸黑字记录，网上全程公开

截至9月下旬，湖南省湘潭县**局已收到9件复查复核的申请，并已对其中4件申请进行复查复核。当地**部门称，这一数量极为鲜见。

“以往责任单位较少做书面答复，**人不满意，大多也会选择越级**，而不是逐级向上提请复查复核。”该**局相关负责人向坦言，过去数年内，该县**局平均每年最多仅收到1—2件复查复核申请。

按照“逐级**”新规，**人如对乡镇**责任单位的书面答复不满意，可在规定时限内对上一级**部门提出复查、复核申请。湘潭县“难得一见”的**复查复核申请意味着逐级**的规则正逐渐被**人接受。

也从全国各省**部门的公开消息获悉，目前各省正陆续建立逐级**制度，并通过地方试点探索“问题在哪里产生回到哪里解决”。

在县、市、省到中央的“逐级**”流程中，县级一直是处理**事项的最前沿和**量最大的层级。

湘潭县**局上述负责人介绍，此前，很多部门对**问题的工作重心在如何回复上级部门和上级领导，在重回复、轻解决的思想指导下，**者在基层等不到满意答复，便层层往上，而并不掌握具体情况的上级领导和部门，根据**人陈述，在信息不对称的情况下，做出的答复和督办意见有时并不符合实际，问题回到基层后，反而更难解决。

针对这一问题，湘潭县在逐级**中的尝试是配发“**手册”：**者的问题和诉求、承办单位的办理情况、答复意见都需白纸黑字写进册子，**者如对答复意见不满意，则需携带**手册向上一级提出复查、复核申请。配合**手册“一册通”制度，该县还梳理出逐级**流程，明确办理问题时限和问责办法。

“书面答复**人、白纸黑字记录就给部门处理**问题上了金箍，倒逼他们必须依法依规、在限定时间内解决问题。”湘潭县委副书记周艳希解释，同时记录**者诉求与部门办理意见的手册，也弥补了逐级走访中“信息不对称”问题。

面对试点新政，作为**责任单位的湖南湘潭县易俗河镇一位**工作人员向坦言：在**手册上记录办理意见，让**事项办理“可追溯”，责任单位在接访中也会感到无形的压力。“就怕答复不规范会被问责，这也就要求我们依规依法把工作做细做规范。”

2007年以来，江苏省淮安市**局便建立起“阳光**”综合服务系统，用网上**打通群众反映问题的渠道，并将各政府职能部门办理进度、办信意见也在网络平台公布，供**者查阅、做满意度评价。这一做法被多地采纳，也颇受中央认可。今年4月，国家**局在全国网上**工作现场推进会上宣布，今年年底前，各省份要建成网上**信息系统，实现各级平台的互联互通。

曹颖向分析：网上**、纸上**，都是强化**局督办和问责，改变以往基层政府不解决或怠于解决**问题局面，减少新增的越级**和进京**。

“只信中央不信地方”老访户何去何从

“我只相信中央，只有中央才能解决我们的问题”，北京**村里接受采访的20多位**者选择留下的原因几乎如出一辙。新政之下，老访户何去何处，依旧是个考验。事实上，化解老访户问题也被各地**部门列入“攻坚”对象。

湘潭县**局相关负责人向坦言：迫于**排名和维稳压力，以往截访维稳占用了大量精力。如今，中央取消**排名、拒绝越级**，给基层腾出了空间和时间，设法解决老访户问题。

在湘潭县，因不满于拆迁补偿去年一年内进京**23次的方玲便让该县颇为难办。**新规实施后，该县将方玲等46名亟需化解的老访户问题，一对一承包给该县的县级领导，以期推动问题化解。

7月8日，方玲从北京被劝返回湘潭，便有一名县级领导“包案责任人”与她面对面协商迁补偿新的解决方案。据了解，“领导包案”一个重要原则是：不限原领导表态、重新听取申诉、找出解决问题的关键；不限原调查结论、重新研究案情、找出原处理结果与**者要求的差距；不限原处理意见，重新调查核实，找出息访息诉的突破口。

“一次沟通并不能解决老访户问题，他们在基层**过多次，因为要求过高、不合法或者涉法涉诉等原因无法解决。”湘潭县**局上述负责人说，但与基层部门相比，领导掌握各方资源更多，综合多方面政策资源，多做几次思想工作，说不定可以推动一个**积案的化解。

9月16日，湘潭县**局又就方玲拆迁补偿一事召开**听证会。“提前半个月就邀请她回来参会，听听社会各方面对她补偿诉求的评价。”该负责人告诉，但方玲并未参加，“因为她知道当时拆除的是她临时搭建的违章建筑，提出40万元的拆迁补偿也站不住脚。”

了解到，领导包案、**听证会是各地化解积案的普遍选择。公开信息统计显示，最近5个月内，至少有10个省份基层**部门发文要求通过“领导包案”制解决基层**中老大难问题。而引入社会各方代表、公开听证的“**听证制度”也在新规实施中越来越多地被各地使用。

“以死相逼式”的**维权难以为继

为什么“老访户”问题棘手难解？多位**系统人士表示：以往，通过进京访、越级访，一部分**者的问题引起中央、省级领导人关注，在上级批示和督办的压力下，基层政府不惜违规以满足**者诉求，由此造成了一定的负面示范效应、助长**者“唯大唯上”的心理。

在他们看来，想要扭转以往无序走访的局面，化解**者“信中央不信地方”心理，不仅需要上级**部门顶住“压力”、基层政府尽快建立有效的矛盾化解机制，还需要很长的一段时间。

一位**系统人士指出，逐级**新政推行中，要特别防止一些部门抱着“走程序”的心理推诿应付，应补充建立相应的督查、考核、纠错机制，推动**事项中疑难杂症的解决，堵住扯皮推诿的可能。

北京大学宪法与行政法研究中心主任姜明安则建议，应加大**问责机制，对访民越级访、缠访闹访行为，以及接访部门爱理不理的态度都需要严肃处理，此外，还应进一步加大对接访部门的监督力度。

中国政法大学政治与公共管理学院行政管理系主任翟校义则认为，随着“以死相逼式”的**维权走向恶性循环，进一步凸显出传统**之路难以为继。“以堵为主的**工作思路已经失灵，必须改变**工作思路、加快**立法对现有**矛盾处理机制进行变革转型。”

中央被当做有求必应的“救世主”，进京**反而越来越多。

———**系统一名工作人员

书面答复**人、白纸黑字记录就给部门处理**问题上了金箍，倒逼他们必须依法依规、在限定时间内解决问题。

———湘潭县委副书记周艳希

对话

湖南省湘潭县**局副局长胡志明：

**“终而未结”现象依旧待解

从取消**排名、到诉访分离、严格要求逐级**，十八届三中全会以来，中央对当下**制度做出系列调整。本月，中央政法委针对涉法涉诉**案件办理出台3个配套文件，进一步规范此类**件的受理、办理和终结流程。基层**部门也感受到顶层制度调整的影响，就此，以逐级**试点县湘潭县**局为样本，对该县**局副局长胡志明进行了专访。

以前为减少“非访”不惜踩政策红线

：之前在全省的**排名中，湘潭情况怎样？

胡志明：从全省来看，湘潭县**量是比较大的，因为湘潭是百万人口大县，近两年重点工程项目也比较多，矛盾比较多发。在非正常**的**排名取消前，湘潭县排名比较靠前。2011年曾有一次在全省128个县市区中排进前十，我们因此被通报、县领导也被约谈。

：基层**部门怎样评价**排名取消的影响？

胡志明：以前为了减少非正常**，也可能会多花钱、甚至踩政策红线去解决**户问题，在群众中影响不太好。所以长期来看，还是不排名有利于推动**走向法制化和规范化。

“终而未结”**问题尚未解决

：涉诉涉法的**事项，县里怎样处理？

胡志明：我个人的观点是，国家、省市一级**部门要坚决执行“访诉分离”，强调依法办事。但在县和乡镇一级，最为基层、也是接访的第一线，不建议对**者说“不归我管、去找法院”，这样直接把他们推出去容易造成一种不负责任的感觉。基层单位还是要负起一定的调解纠纷的职能，如果调解几次没结果，再建议**者依法上诉。

：中央政法委最近也就涉诉涉法**出台3个文件，重申办理流程、**终结机制，您认为会起到怎样的效果？

胡志明：**事项在程序上已经终结了，但矛盾依旧存在问题尚未解决这样“终而未结”的现象，也困扰了**部门很多年，至今还没有特别好的办法，是一个值得探讨的课题。中政委的文件，也是从程序上进一步明确了涉诉涉法访的终结机制。对“终而未结”的**问题，个人认为，一般情况下经过3道程序，**人的问题属于合理合情合法范围内的基本也已解决，**人依旧**，属地单位(政府)还是要承担起思想疏导的责任，做好思想教育、生活帮扶关照，对其非法**行为也要更严格地依法处理。

实施逐级**，责任单位压力变大了

：新规实施后，县级**局还会收到国家**局、省市**局或上级领导对越级**的批示和督办吗？

胡志明：我的印象中，国家和省里交办的越级走访案件已经没有了，市里也不叫“交办”，就是提醒我们有这么个事情，要注意沟通和解决。

：引导逐级**，从最近几个月的**数量上看，有体现出效果吗？

胡志明：“量变”还需要一个过程。实际工作中的感受是办理**事项的责任单位压力变大了，他们经常来问怎样才能规范地给**人一个书面答复。

：逐级**试点中遇到哪些难题？

胡志明：基层政府部门工作人员素质参差不齐，办理**事项、出具书面答复的时候，就往往会出现一些问题。另外，就是对一些老访户，不听劝导、执意要越级**进京**的，从某种意义上来说，接返反而会助长他们进京**的心理，让**者觉得进京**就是给地方施压。

程姝雯原冰沈清涛发自北京

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投稿作者：孤芳不自赏46